I
On accuse régulièrement l’excès de textes[1] de renchérir la construction et de brider l’innovation.
Et cela depuis des décennies : une commission Danon pour la simplification des règles de construction mise en place au siècle dernier (années 80 ?), a finalement abandonné l’exercice, car, dans le temps où elle allégeait quelques paragraphes d’un document, cinq lois nouvelles étaient promulguées et dix nouveaux décrets étaient signés par le Premier ministre, sans compter l’empilement continu des arrêtés et des normes…
1 – La situation en 2019
Au XXIe siècle comme au XXe siècle, on continue de pester contre l’excès de textes.
En 2018, le Parlement a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance la réécriture des règles de construction, non plus en termes de moyens imposés, mais en termes d’objectifs poursuivis et de résultats à atteindre. C’est notamment l’objet de l’article 49 de loi 2018-727 du 10 août 2018 « pour un État au service d’une société de confiance »(loi ESSOC).
Applaudissement de la foule.
En attendant cette ordonnance annoncée pour février 2020, une première ordonnance 2018-937 du 30 octobre 2018 « visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l’innovation » permet aux constructeurs de déroger à des règles existantes (c’est-à-dire pas encore corrigées) par des dispositions innovantes permettant d’atteindre des résultats équivalents.
Et vient de paraître un décret d’application de l’ordonnance : décret 2019-184 du 11 mars 2019.
2 – Les limites de l’exercice
Comme personne ne veut paraître rétrograde, les professionnels avertis laissent le public partir dans deux directions (que le signataire de la présente étude juge totalement erronées) :
• Tous les textes sont encombrants et gênent l’action.
• L’obligation de résultat est bien plus productive que l’obligation de moyens. Elle permettrait même d’aller plus vite !
Ces sujets valent la peine d’y réfléchir.
3 – Les fautes propres à la France
Beaucoup de textes pourraient sans doute disparaître, mais ce n’est pas le nombre de tous ceux à conserver qui est « embarrassant ».
Car il s’agit souvent de textes utiles (voir ci-après) : par contre, la grande faute de la France est, au moins dans le domaine de l’urbanisme et de la construction :
• D’avoir complexifié et alourdi de façon inappropriée les règles et outils de mise en œuvre imposés par tous ces textes ;
• D’avoir multiplié fautivement le nombre des acteurs, au lieu de donner les moyens complémentaires aux seuls vrais « réalisateurs des ouvrages » que sont le maître d’ouvrage, les maîtres d’œuvre et les entrepreneurs[2].
C’est pourquoi les délais de construction et les coûts finaux sont régulièrement augmentés !
Dans les domaines visés par les directives européennes, on a, à juste titre, critiqué la manie des élus et des fonctionnaires français de faire de la surtransposition[3] !
3.1 – La complexification
On peut prendre n’importe quel domaine, notamment ceux pour lesquels la réglementation rend service et protège les personnes ou les biens : il faut faire des recherches sérieuses pour être sûr d’avoir réuni tous les textes « à jour » traitant du sujet : on constate que tous les cas, même les plus improbables, ont été prévus, avec les règles, jamais simples, pour les traiter, sans oublier les arrêtés d’application qu’il faut attendre.
Depuis 1997 où l’usage de l’amiante a été interdit, la triste histoire de ses suites aurait mérité plus de clarté, mais quand plusieurs ministères et une multitudes d’organismes sont à la manœuvre pour rédiger, on ne pouvait pas espérer la sobriété : plusieurs codes (CCH, CT, Santé, Transition, Urbanisme, etc), d’innombrables lois, décrets, arrêtés, normes, avis, analyses, se sont succédés, sans compter toutes les notes du Directeur général du travail.
En 2019, au bout de 22 ans, six nouveaux arrêtés sur l’amiante vont arriver !
3.2 – La multiplication des acteurs
Depuis deux tiers de siècle, les membres des Parlements et Gouvernements successifs, et leurs fonctionnaires ne se sont pas contentés de multiplier des textes compliqués.
Au lieu de favoriser l’acquisition des savoirs supplémentaires et l’accroissement des moyens donnés aux vrais créateurs (architectes et partenaires) et aux vrais constructeurs (entrepreneurs) des ouvrages, les pouvoirs publics ont fautivement choisi de créer de plus en plus d’acteurs supplémentaires, dont les interventions n’exonèrent nullement de leurs responsabilités les vrais producteurs cités ci-avant, mais retardent le déroulement des opérations et alourdissent significativement leurs coûts.
Qui n’a pas vu une pancarte de chantier sur laquelle la liste des intervenants « intellectuels » était aussi longue que la liste de tous les corps d’état ? Maître d’ouvrage, maître d’ouvrage délégué, conducteur d’opération, programmiste, AMO BIM, AMO accessibilité, AMO développement durable, MŒ de conception, MŒ de réalisation, paysagiste, BET 1, BET 2, BET 3, économiste, manager BIM, OPC, contrôleur technique, coordonnateur SPS, sans oublier les commissions qui ont leurs mots à dire (accessibilité…) ou des mesures à effectuer (étanchéité à l’air, acoustique, …).
S’il survient un incident ou un désordre, qui est responsable ?
Évidemment le maître d’ouvrage (qui a dû payer tout le monde), l’architecte (dont on a rogné les honoraires) et l’entrepreneur (auquel on a imposé des clauses archi-sévères). Tous les autres intervenants sont cachés derrière leur pupitre.
4 – En attendant 2020
On a fondé de grands espoirs sur l’ordonnance qui doit permettre de tester la capacité des professionnels à remplacer la « soumission stricte » aux règles par des dispositifs aux résultats équivalents.
Les architectes ont beaucoup d’imagination (certes, ils ne sont pas les seuls), et on peut espérer de belles tentatives d’émancipation qu’on espère pouvoir qualifier de progrès.
On rappellera à dessein que cette ordonnance 2018-937 du 30 octobre 2018 (suivie du décret 2019-184 du 11 mars 2019) s’inscrit en suite d’une loi « au service d’une société de confiance » (ESSOC).
Patatras.
Il faudra d’abord obtenir l’autorisation d’innover, et comme les mauvaises habitudes se perdent plus difficilement que les bonnes, les pouvoirs publics ont non seulement imposé la présence d’un contrôleur technique dont ils ont « gonflé » les missions, mais ils ont créé un nouvel acteur, « l’attestateur d’équivalence » (organismes désignés par décret, certifiés au plus haut niveau de compétence par un certificateur accrédité par un organisme tel que le Cofrac[) ; ce nouvel intervenant ne pourra pas être le contrôleur technique imposé sur l’opération : son impartialité requise impose cette indépendance !.
Attestation initiale d’équivalence, contrôle de sa mise en œuvre en cours d’exécution, attestation finale, risque d’être recalé à n’importe quel stade de la procédure vont se succéder.
Tout est-il réuni pour faire gagner du temps et coûter moins cher ?
5 – La phase suivante
5.1 – Le projet de « simplification »
Le projet des pouvoirs publics est d’encadrer les opérations d’urbanisme et de construction principalement par des résultats à atteindre et non plus par des moyens à respecter.
L’essai devrait être tenté sur le code de la construction et de l’habitation (article 49-II de la loi ESSOC).
Il ne s’agit pas d’abroger toutes les règles, mais de donner aux constructeurs le droit d’y déroger si la solution qu’ils proposent permet d’atteindre un « résultat équivalent ».
Constatons d’abord qu’une grande partie des textes ont été jugés nécessaires au moment où ils ont été créés.
Par contre, on peut généralement leur reprocher une inutile lourdeur, et critiquer la manie permanente de les corriger et de les compléter (et aussi de créer de nouveaux acteurs).
L’exercice « d’ouverture à l’émancipation » est donc plus complexe qu’il n’y paraît et les rédacteurs devront faire preuve d’une grande sagesse.
5.2 – Un exemple parmi mille
On peut citer mille exemples où les textes officiels facilitent l’action au lieu de la compliquer et de la renchérir.
On n’en donnera qu’un, sans prétendre que c’est nécessairement le plus approprié : concevoir un immeuble de logements d’une dizaine d’étages, sans situation exceptionnelle.
Chercher un moyen d’évacuation autre qu’un escalier encloisonné (règle actuelle) ne sera plus interdit, mais reconnaissons que la démonstration de l’efficacité d’un autre moyen demandera beaucoup d’effort et de temps.
Une fois décidé le choix d’un tel escalier, promoteur, architecte, ingénieur et entrepreneur devront-ils se concerter longuement pour décider de la stabilité au feu des murs et de la durée du caractère coupe-feu de la porte d’accès ? 25 minutes, 35 minutes, 50 minutes ou 65 minutes ? Comment justifier tel ou tel choix ? Heureusement, des professionnels ont réfléchi et ont fini par s’accorder sur quelques durées : 30 minutes ici, 1 heure là, etc. Il s’agit d’un compromis, mais raisonné ; certes, cela aurait pu être 29 ou 31 minutes.
Si les promoteur, architecte, ingénieur et entrepreneur ont décidé de s’en tenir aux règles, devront-ils gagner l’atelier avec un chalumeau et tester la résistance au feu de quelques portes ? Heureusement, des professionnels ont réfléchi et ont rédigé une norme raisonnée pour tester le portes, ce qui a permis aux industriels de faire classer les performances de leurs produits. De nouveau, efficacité et gain de temps !
Conclusion
Redisons donc que les rédacteurs auront la responsabilité de ne pas remplacer des complexités par d’autres, et devront se garder de créer de nouveaux acteurs, coûtant du temps et de l’argent.
Pour s’engager sur les études d’un procédé constructif innovant, pour bien payer (en plus de tous les autres acteurs) l’attestateur d’équivalence, pour prendre le risque d’être « recalé » par l’administration, on peut penser qu’il vaut mieux avoir en vue une succession d’opérations où il sera possible de vendre moult fois ladite innovation.
On avait craint le retour des modèles : c’est peut-être un pas de plus pour les retrouver.
Comptons sur les architectes, plein de projets et d’imagination : ils devraient être très sollicités par les constructeurs importants.
Même à une échelle plus réduite, beaucoup de maîtres d’ouvrage, las du carcan réglementaire qui les étouffe de plus en plus, seront heureux de s’investir avec des architectes pour résoudre « autrement » des difficultés dont les solutions imposées les découragent de mieux faire.
Gilbert Ramus
[1] En France, une centaine de codes, plus de dix mille lois et de cent mille décrets, dont une part significative concerne le cadre de vie.
[2] On n’oubliera pas les industriels qui accompagnent positivement lesdits réalisateurs.
[3] Déjà en 1993, à la sute d’une directive, la loi créant la coordination SPS (loi 93-1418 du 31 décembre 1993) et tous les textes qui ont suivi ont été critiqués pour la lourdeur et le pointillisme des mécanismes s’enchaînant les uns aux autres : « surtransposition » vous dis-je !
